Ликбез для аналитика
Зайцев и «кролики», или Вместо предисловия
Собственно, из материала Максима Зайцева про «нахлебников» и «голодранцев» я ничего удивительного не почерпнул. А уж вопрос, вынесенный в подзаголовок, и вовсе отдает эпатажно-чернушным душком. «Отгадайте, какой из городов Оренбуржья является самым дотируемым?» – подначивает автор и тут же, на всякий случай отказавшись от какой бы то ни было ответственности, дает «отгадку». Подробно и мотивированно, с выдержками и табличками.
И вот тут лично у меня наступило удивление: а для чего это написано?! Во-первых, я с изрядной долей уважения отношусь к Максиму. Во-вторых, считаю его большим профессионалом. А тут он, рассуждая о финансовых переливаниях из областного бюджета в муниципальные, «развел» читателей, как «кроликов».
Первая мысль была – троллит народ! Не зря же первым предложением в тексте значилось: «Большинство публики, дискутирующей по политическим и экономическим темам в оренбургском инете, не склонно к копанию в документах и поиску первоисточников».
Дальше должно было идти: «А я, Максим Зайцев, не склонен объяснять вам все, что сам понял, да и весь объем, найденной мной информации вам не покажу, а то сенсации не получится. Лучше покажу вам, насколько я крут и независим».
Это, конечно, не более чем предположение, но оно подтверждается всем текстом, который так и висит немым укором автору на уважаемом ресурсе. Будь по-другому, никаких дисклеймеров Максиму не понадобилось бы.
А я теперь реализую свое долго зревшее желание, показать людям, как и на чем из них сделали «кроликов». А может и чего нового рассказать коллегам-аналитикам (здесь смайлик).
И начну с начала, то есть вот с чего…
Областная казна выделяет муниципалитетам финансы. Это, во-первых, дотации (безвозмездные и безвозвратные средства), которые не имеют целевой направленности, и муниципалитеты по своему усмотрению используют их на решение вопросов местного значения. Аналогия – родители дают деньги ребенку на карманные расходы.
Во-вторых, это субсидии (безвозмездные и безвозвратные средства) на софинансирование решения вопросов местного значения. Примерно, как родители добавляют чаду недостающую сумму на покупку, скажем, велосипеда.
Ну и, в-третьих, это субвенции (безвозмездные и безвозвратные средства) на выполнение государственных полномочий переданных муниципалитетам. Родители дают ребенку деньги, чтобы он сходил и заплатил за телефон.
Рассуждая о дотациях, нельзя смешивать все эти формы в кучу-малу, а уж тем более говорить, что дотации в областном бюджете включают, цитата: «субвенции на детское питание, проезд дачников, дорожное строительство и т.п.». На питание учащихся, проезд садоводов и дороги муниципалитеты получают от области субсидии, то есть бюджет финансово помогает муниципалитетам исполнять обязанности по обеспечению детей школьным питанием, перевозке дачников на садовых маршрутах и ремонту муниципальных дорог.
В принципе мелочь, но – опа! – мы уже «кролики» (смайлик).
Ровнехонько так, ровнехонько…
Но вернемся к дотациям. У нас львиная доля дотаций идет на выравнивание бюджетной обеспеченности (ВБО, для краткости) муниципальных образований. Что это такое – чуть ниже. Именно эти дотации составляют областной Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и именно об этих дотациях так уверенно рассуждает Максим. Вот только Фонд финансовой поддержки – это не какая-то отдельная денежная труба, как это, по-видимому, представляется автору. Фонд – это совокупность средств, и таблица распределения дотаций между территориями области показывает лишь часть от общего объема средств, направляемых на ВБО (3,0 млрд рублей).
Другую часть средств на ВБО муниципалитеты получают в форме отчислений от региональной доли налога на доходы физических лиц. Это еще 2,0 млрд рублей.
Таким образом, в целом на ВБО в 2014 году пойдет 5,0 млрд рублей.
А вот я отмечу, что в России субъекты Федерации обязаны выравнивать бюджетную обеспеченность своих муниципальных образований. Это требование федерального закона. И добавлю, что, на мой взгляд, бюджетный процесс и межбюджетные отношения – настолько заформализованная сфера, столько структур за ней надзирают, что вольностей здесь по определению быть не может.
Что же такое бюджетная обеспеченность? Это соотношение между тем, сколько муниципалитет зарабатывает, и тем, сколько он тратит. А дальше уже начинаются тонкости, где нужен компетентный комментарий.
Вот что рассказал мне Дмитрий Кулаков, заместитель министра финансов Оренбургской области: «Научно бюджетная обеспеченность – это соотношение индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов территории. Теперь проще. Есть 3 основных налога, которые формируют доходы муниципальных районов и городских округов области, т.е. их налоговый потенциал. Есть население. Разделив доходы на число жителей, мы получим подушевые доходы территории. А если соотнести подушевой доход территории с аналогичным показателем в среднем по области, мы найдем величину индекса налогового потенциала. Эта величина скажет нам, насколько отличаются доходы на душу населения в данной территории от доходов на душу населения в среднем по области.
Аналогичный расчет производится и по расходным полномочиям местных бюджетов. Их перечень для расчетов одинаков, что для муниципальных районов, что для городских округов. По расходным полномочиям рассчитывается индекс бюджетных расходов.
Как раз таки расчет индексов налогового потенциала и бюджетных расходов и учитывает различия и территориальные особенности, а также уровень и динамику социально-экономического развития муниципальных образований.
Выровнять бюджетную обеспеченность муниципального образования – значит максимально приблизить ее до определенного критерия. Этот критерий расчетный и единый для всех муниципальных образований на соответствующий год.
Говоря о выравнивании необходимо отметить еще два очень важных момента.
Первый. Существуют случаи, когда фактическая обеспеченность территории оказывается выше, чем определенный уровень. Тогда у области возникает право изъять у муниципального образования часть доходов в следующем году. Это и осуществлялось с 2006 по 2009 годы. Но из-за кризисных явлений последних лет с 2009 года по предложению правительства области введен мораторий на применение этого инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности. В приложении 1 я привел фактические суммы изъятий 2006 – 2009 годов и расчетные суммы 2009 – 2014 годов.
Если же наложить динамику доходов с 2006 года по 2014 год на динамику средств, направляемых на выравнивание в этом периоде, станет очевидным, что с изменением доходов территории меняется объем средств на выравнивание, в том числе и объем дотаций. Эту динамику по городским округам я привел в приложении 2. Так, если в 2006 году Бузулук был обязан часть своих доходов перечислять в областной бюджет (см. приложение 1), то в 2014 году он вошел в число получателей дотаций (см. приложение 2).
Оренбург, имея недобор в доходах в 2009 и в 2011 годах, не платил бы отрицательный трансферт в область, а с 2012 вновь вошел бы в эту категорию, если бы инструмент действовал.
Тот же Орск входил в 2006 году в число плательщиков отрицательных трансфертов, а в 2007 году, когда налоговый потенциал города существенно снизился – стал получателем дотации. В 2008 доходы вновь выросли – дотация перестала выделяться, с 2009 года опять снизились доходы – получил право на поддержку из области. В 2010 начался планомерный рост доходов и дотации пошли на убыль.
И второй момент. Муниципальное образование вправе отказаться от замены средств на выравнивание нормативом отчислений от НДФЛ. На выравнивание в 2014 году идет 3,0 млрд рублей и еще 2,0 млрд рублей замещаются этим нормативом. Сейчас речь, как раз о правилах установления последних. Так, вот на этот год отказались от норматива как раз те четыре территории, которые названы в числе самых дотационных районов – Адамовский, Асекеевский, Ташлинский и Первомайский. Этим районам сумма дотации передается в полном объеме. Это вызывает дополнительную нагрузку на областной бюджет, но это прописано в Бюджетном кодексе РФ, районы этой возможностью воспользовались, и область обязана учесть их мнение».
Для тех, кто не стал углубляться в тему и внимательно читать предыдущую главку, приведу другой фрагмент беседы с замминфина.
«Заложенный в Бюджетном кодексе РФ принцип равенства бюджетных прав означает, что при установлении отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, при распределении дотаций, субсидий, субвенций муниципальные образования имеют равные права, — подчеркнул Дмитрий Кулаков. – То есть в расчетах все они принимают участие на равных условиях. Нельзя, например, произвольно установить повышенный норматив отчисления от налога какому-то одному району, нельзя отдать дотацию по принципу «нравится – не нравится». Поэтому в наших расчетах при выравнивании бюджетной обеспеченности принимают участие все 44 муниципальных образования (районы и городские округа) без исключения. Кроме того минфин области выравнивает бюджетную обеспеченность не только районов и городских округов, но и поселений, входящих состав районов. Их у нас 538. На эти цели область дает районам субвенции в сумме 1,6 млрд рублей. Расчет и распределение также производятся по единой методике, установленной законодательно».
Итак, бюджет – это не мешок с картошкой, из него нельзя отсыпать побольше «хорошим» муниципалитетам, а «плохих» или «нелюбимых» обделить. И тот, кто думает иначе – либо неинформированный человек, либо лукавый.
P. S. Конечно, вникать во все тонкости – это удел спецов. Ну, или аналитиков. Последним рекомендую ознакомиться с приведенными ниже табличками. Вместе с таблицами из статьи Максима Зайцева они составят достоверную картину бюджетных взаимоотношений.
С уважением, Сергей Шермецинский.
